Blekt bokslut: 25 år med NGOs bistånd i Afrika

Utveckling underifrån, empowerment, bistånd på mottagarnas villkor. I biståndsretoriken flödar honnörsorden om hur ett bra bistånd ska se ut. Ofta hyllas NGOs, enskilda organisationer, och deras stöd till gräsrötterna. Men hur sann är den bilden?

Hans Holmén gör i boken ”Snakes in paradise” en kritisk studie av NGOs i Afrika. Boken bygger på en litteraturstudie och egna erfarenheter. Holmén har i många år forskat om dessa frågor, med just Afrika som empiri.

Afrika är en stor och glest befolkad kontinent. Bara Saharaöknen är lika stor som hela USA. Sudan och Kongo täcker var för sig en nästan lika stor yta som Västeuropa. Låg folktäthet och ett lågproduktivt jordbruk gör att kostnaderna för infrastruktur mycket höga. Därför ligger också Afrika söder om Sahara långt efter andra större regioner i världen i detta avseende. Vägnätet är exempelvis bara en sjättedel av vad det var i Indien på 1950-talet.

I Afrika söder om Sahara lever ännu mer än halva befolkningen i fattigdom. De flesta bor på landsbygden och försörjer sig som småbönder. Efter avkoloniseringen på 1960-talet kanaliserades biståndet främst till och genom de nyligen etablerade afrikanska staterna och deras regeringar. Några snabba resultat blev det emellertid inte, den efterlängtade utvecklingen kom inte till stånd. Besvikelsen växte och vändes emot regeringarna, biståndsmottagarna. Misslyckandena förklarades med att dessa var korrupta och ineffektiva.

På 1980-talet introducerades strukturanpassningsprogrammen, SAP, i ett 60-tal utvecklingsländer, de flesta i Afrika. SAP var Världsbankens och IMFs nyliberalt färgade agenda för utveckling. Nu skulle statens roll minska. Privata företagare, entreprenörer och marknaden skulle driva utvecklingen. Allt som var ickestatligt blev med det synsättet per definition något gott, och NGOs blev biståndsgivarnas favoriter. De sades vara mer flexibla, närmare gräsrötterna, mer inkluderande och demokratiska, och därför mer effektiva än traditionella biståndskanaler.

Antalet NGOs växte explosionsartat. I Uganda, exempelvis, fanns 160 registrerade enskilda organisationer år 1986 och 4 700 år 2003. I Tanzania är motsvarande siffror 224 för år 1993 och 8 499 år 2000.

Men inte heller organisationerna lyckats särskilt bra, konstaterar Hans Holmén. Han pekar ut några orsaker: NGOs underskattar problemet, saknar förtroende för lokala aktörer och har ont om tålamod och visioner. NGOs egen – eller deras finansiärers – agenda kan också vara en helt annan än den som biståndsmottagarna har, vilket förstås skapar problem.

Undantag finnsa dock. Generellt har organisationer i Västafrika lyckats bättre och Holmén lyfter fram några framgångshistorier därifrån.

NGOs underskattar problemet

NGOs underskattar de verkliga utvecklingsproblemen, skriver Holmén. Satsningar på att stärka jordbruket i de mest avlägsna och fattiga områdena må vara aldrig så välmenta men är en ganska hopplös uppgift i brist på vägar, annan infrastruktur och marknader. Landsbygdsorganisationer som med utländskt stöd etablerats i perifera områden blir ofta svaga och kortlivade. Sådana utvecklingsinsatser övergår ofta i ren välgörenhet.

En övertro på organisationers möjligheter att förändra verkligheten leder till att man fokuserar alltför litet på denna verklighet, fortsätter Holmén. Men ingen organisation kan verka oberoende av sin omgivning. Tvärtom, verkligheten dikterar villkoren. Hellre än att brottas med organisationsutveckling borde man investera i fysisk infrastruktur, som vägar, broar och lagerlokaler. Exempel finns, skriver han, på organisationer som lyckats väl i att öka småbrukares produktivitet, men där bristen på säkra marknader har gjort att småbönderna inte lyckats omsätta sin höjda produktion i ett överskott för dem själva.

Ekonomisk utveckling kan inte bara drivas av individer och organisationer. Stödjande strukturer och en stödjande omgivning krävs också. Det skulle sannolikt ge mer utveckling att påverka den omgivande miljön, istället för att ensidigt inrikta sig på organisationsbyggande och -stödjande, skriver Holmén.

NGOs och finansiärernas agenda blir styrande

Afrika har aldrig ägt sin egen utveckling. Brist på förtroende från biståndsgivarnas sida har drivit fram en hög grad av detaljstyrning och kontroll. Situationen kompliceras av att de många organisationerna också har många olika idéer och försöker uppnå helt olika, och ibland motsägande, mål. Givarna har förvisso försökt samordna sig i gemensamma plattformar för bistånd. I Parisdeklarationen 2005 fastslog de ledande biståndsländerna principen att biståndet ska styras av mottagarnas behov. Parisdeklarationen underströk också att staten har en viktig roll i utvecklingsarbetet.

Men fortfarande är det alltför sällan mottagarnas behov och prioriteringar som får styra biståndet. Det är givarna som styr. Inte sällan spåras en underliggande ambition att inplantera västerländska ideal. NGOs och lokala organisationer är snabba att anpassa sig. De lägger mycket tid på att jaga pengar som kanske inte är till så mycket nytta för dem egentligen. Sedan måste de också lägga mycket tid på att redovisa hur de använt dessa pengar. I värsta fall tappar de kontakten med de människor de ska arbeta för, kontakterna med biståndsgivarna blir viktigare. Externt finansierade NGOs, med sina mångdubbelt större resurser, konkurrerar i många fall ut lokalt baserade organisationer.

Risken finns också för en ”brain drain”, att de mest kompetenta sugs upp av biståndsgivarna, eller andra internationella organisationer.

Vad i all världen hände med empowerment, frågar sig Holmén retoriskt. Empowerment innebär lokalt ägande och att det är gräsrötterna själva som ska identifiera sina behov och hur de vill lösa dem. I teorin är det en vacker ansats, i verkligheten ofta bara en illusion, skriver Holmén.

NGOs motiverar ofta sin önskan att kontrollera utvecklingsprojekten med risken för att de annars tas över av lokala eliter, det som kallas ”elite capture”, eliter som kan antas vara osolidariska och bara se till sina egna intressen. Men problemet är, skriver Holmén, att det inte finns så många människor på landsbygden med kapacitet att driva projekt. När Afrikas landsbygd formligen har dränkts i myriader externt finansierade NGOs som vill skapa lokala organisationer och starta projekt, så uppstår helt enkelt brist på folk. Samma människor dyker upp gång på gång i olika organisationer, som ordförande, sekreterare eller kassörer. Det är omfattningen av inblandningen utifrån som i sig själv leder till att eliterna tillåts dominera, skriver Holmén. 

Brist på förtroende urholkar demokratin

NGOs kringgår ofta lokala auktoriteter och organisationer och försöker lösa problemen själva direkt med gräsrötterna. Skälet är brist på förtroende. Ett exempel från Malawi, som gäller hushållning med naturresurser, visade att NGOs inte ville riskera sitt oberoende och därför hellre konkurrerade än samarbetade med kommunledningar. Resultatet blev förvirring hos de som berördes, när de skulle organiseras i flera konkurrerande grupper utan att riktigt förstå varför.
Ett annat exempel, från en vattenanvändarförening i Uchira, norra Tanzania, visar hur föreningen kom att styras av den utländske finansiärens preferenser för en professionellt styrd organisation på bekostnad av den gemensamt ägda. Det ledde till att den demokratiskt valda bystyrelsen marginaliserades.
Holmén redovisar en rad exempel på det här beteendet hos NGOs och kallar det för katastrofalt i det långa loppet. Det undergräver den formella demokratin, förlänger biståndsberoendet och försenar sannolikt utvecklingen. Utländska hjälpinsatser bidrar till att underminera både lokala initiativ och offentliga utvecklingsinsatser. Resultatet blir i värsta fall en passiviserad befolkning som lugnt inväntar nästa biståndsprojekt istället för att ta egna initiativ.

Brist på tålamod

Utveckling underifrån kan se ut på många olika sätt och ta olika vägar. Men en sak är gemensam; det är en långsam process som kräver tid och tålamod, något som biståndsfinansiärer och NGOs oftast saknar. De vill se snabba resultat. Biståndsprojekt har ofta bara en livstid på ett par, tre år.
I Malawi ledde påtryckningar från givare till att en ny nationell bevattnings- och utvecklingsstrategi genomfördes alltför brådstörtat, med förödande resultat. Ansvarsfördelningen förblev oklar, de flesta bönder fick aldrig den utbildning de var lovade och skulle ha behövt och den lokala förankringen stannade på papperet. Det hela slutade med att de personer som fick ansvar att genomföra de nya reglerna var desamma som tidigare var kända för att bryta mot reglerna.

Opportunism och brist på egna visioner

Brist på egna visioner är en annan svaghet hos många NGOs, som Holmén lyfter fram. I värsta fall formas NGOS med det enda syftet att komma åt pengar som var tänkta för bistånd. Att starta en NGO blir ett attraktivt alternativ i brist på andra försörjningsmöjligheter. De blir temporära födkrokar för rena opportunister, arbetslösa intellektuella i städerna. Deras kontakter med lokala landsbygdsorganisationer, och därmed också deras utvecklingseffekt, är noll. En tröst i det sammanhanget kan väl vara att de då åtminstone inte gör någon skada…

Ljuspunkter trots allt

Men även om den bild Holmén målat upp domineras av pessimism finns det undantag, framgångshistorier. Västafrika anses generellt ha bättre erfarenheter än östra och södra Afrika av utveckling genom starka organisationer. Naam-rörelsen i Burkina Faso är ett exempel, där utländskt stöd till lokal utveckling har varit framgångsrikt. Rörelsen bygger på traditionell kunskap och vill ”uppnå ekonomiska, sociala och kulturella förändringar utan att avvisa afrikanska värderingar”. Bland framgångarna rapporteras byggen av brunnar och dammar, vägar och skolor, trädplantering, etablerande av grönsaksodlingar, djurskötsel, hantverk, bibliotek, lokala sparkassor, hälsorådgivare, teater, fotboll…Bakom Naams framgångar finns givare och internationella NGOs som har tillåtit en flexibel finansiering, lokalt ägande och efterfrågestyrda projekt, skriver Holmén.

Ett annat framgångsexempel är kakaokooperativet Kuapa Kokoo i Ghana. Det grundades 1993 och hade 2006 mer än 40 000 kakaoodlare som medlemmar. Förutom en odlarförening, som köper upp kakao av sina medlemmar, driver Kuapa Kokoo idag en handelsgren för export, en kreditkassa och en gemensam försäkring för medlemmarna. Kuapa Kokoo äger dessutom 47 procent i det brittiska bolaget Day Chocolate Company och är väl etablerat på Fair Trade-marknaden.

Bomullsodlarna i Ghana är ytterligare ett exempel på en rörelse som agerat framgångsrikt på den globala arenan. År 2005 lyckades de, formellt genom en petition från Brasilien, få USA fällt i WTO:s domstol för landets subventioner till sina egna bomullsodlare.

Varför lyckas då organisationer i Västafrika men inte i Östafrika? Holmén lyfter fram två huvudorsaker: Torkan i Sahelområdet på 1970-talet, som tvingade många bönder att organisera sig och hitta nya lösningar, och det faktum att strukturanpassningen inleddes senare i Västafrika. Medan östafrikanska statsstödda kooperativ i stort sett rasade ihop när det statliga stödet drogs undan i samband med SAP, hade de västafrikanska bondeorganisationerna hunnit bli starkare och bättre förberedda, enligt Holmén. Förutsättningarna är också bättre i Västafrika med bättre tillgång till marknader och bättre vägnät.

Rekommendationer

Det är hög tid, avslutar Holmén, att låta Afrika ta hand om sin egen utveckling. Utmaningen är enorm. Afrika behöver bygga upp fungerande stater, marknader och inhemska organisationer. Vad Afrika behöver är större svängrum att hjälpa sig själva. Biståndsgivare bör fungera stödjande, men undvika att bli inblandade i projekt och lokala organisationer. Afrikanska småbönder, skriver Holmén, har både viljan och kapaciteten att bilda egna organisationer för självhjälp och utveckling. Men då behöver de en omgivning som stödjer dem. Holmén kommer tillbaka till sin käpphäst: Det är bättre att förändra omgivningen än organisationerna.

Givarländer, internationella organisationer och de egna regeringarna bör satsa på forskning, utbildning av hela befolkningen, vägar och annan infrastruktur för kommunikationer, samt att stödja framväxten av marknader. Att avveckla jordbruksstödet i de rika länderna skulle vara ett kraftfullt stöd till Afrika. Skuldavskrivning skulle vara ett annat. Idag dräneras afrikanska länders statsfinanser genom de avbetalningar de måste göra på ofta mycket gamla skulder. En skuldavskrivning skulle motsvara halva biståndet till Afrika. Och EUs bönder får idag 14 gånger mer i stöd än vad hela biståndet till Afrika är. Afrika måste tillåtas skydda sina gryende marknader från en ofta ojuste konkurrens.

Om Afrika erbjöds rättvisa handelsvillkor och en rättvis chans så skulle dess utveckling bli verklighet, är Holméns övertygelse.

Länk till boken "Snakes in Paradise", endast åtkomlig för LiUs studenter och anställda

Anika Agebjörn

2011-02-16